規(guī)范專項資金管理 提高資金使用效益

——國家文物局相關(guān)負責(zé)人解讀《國家文物保護專項資金管理辦法》

為進一步加強國家文物保護專項資金管理，提高資金使用效益，近日，財政部、國家文物局聯(lián)合修訂印發(fā)了《國家文物保護專項資金管理辦法》（財文〔2018〕178號，以下簡稱《辦法》）。為更好地貫徹和執(zhí)行《辦法》，國家文物局相關(guān)負責(zé)人對《辦法》進行了解讀。

一、修訂背景

文物是中華文明、中國革命的精神標識和文化標識，是國家象征、民族記憶的情感依托和物質(zhì)載體。黨中央、國務(wù)院高度重視文物保護工作。黨的十九大報告明確指出“加強文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承”。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)政府在文物保護中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，切實做到在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》，要求做好文物保護工作，實施革命文物保護利用工程；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強文物安全工作的實施意見》，要求健全文物安全責(zé)任制，落實文物安全屬地管理主體責(zé)任，提高防護能力。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》《關(guān)于實施革命文物保護利用工程（2018-2022年）的意見》，強調(diào)全面深化文物領(lǐng)域各項改革，完善革命文物保護傳承體系，完善文物保護投入機制。

中央財政認真貫徹落實中央關(guān)于加強文物保護利用的決策部署，加大投入力度，完善扶持政策，積極支持文物保護利用工作有序開展。國家文物保護專項資金是中央財政支持文物保護的主要資金渠道，為適應(yīng)文物保護利用改革和財政預(yù)算管理改革的要求，財政部、國家文物局結(jié)合文物保護項目審批改革和文物保護工作實際情況，以及《國家重點文物保護專項補助資金管理辦法》（財教〔2013〕116號）的執(zhí)行情況等，在認真研究、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，修訂出臺了《辦法》。

二、修訂總體思路

《辦法》修訂的總體思路是，認真貫徹中央關(guān)于文物保護利用改革、加強文物工作的部署，充分體現(xiàn)文物保護項目審批改革和財政預(yù)算管理改革的要求，努力遵循文物保護活動規(guī)律，注重突出革命文物、文物安全等重點領(lǐng)域，適當(dāng)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，明確支持文物保護由搶救性保護向搶救性保護與預(yù)防性保護并重轉(zhuǎn)變，推動我國文物保護利用和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承發(fā)展。

三、修訂主要內(nèi)容

《辦法》全文共7章40條，主要包括補助范圍和支出內(nèi)容、分配辦法、申報與審批、資金使用管理、資金監(jiān)管與績效評價等具體內(nèi)容和流程。與116號文相比，主要變化內(nèi)容包括：

（一）調(diào)整支持范圍。《辦法》修訂前，區(qū)分文物保護單位級次，中央財政主要通過國家文物保護資金支持全國重點文物保護單位的保護，通過中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金統(tǒng)籌支持省級及省級以下文物保護單位保護。結(jié)合文物保護工作實際和“兩會”代表委員所提建議，將省級及省級以下文物保護單位保護等從中央補助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金調(diào)整到國家文物保護專項資金，加強文物保護資金在全國重點文物保護單位和省級及省級以下文物保護單位之間的統(tǒng)籌安排，并對部分具體支出內(nèi)容進行了規(guī)范，推動文物保護相關(guān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）優(yōu)化分配方式。根據(jù)文物保護項目審批改革的要求，國家文物局不再受理審批項目立項報告，改為集中審批年度項目計劃，并加強省級文物行政部門對文物保護項目技術(shù)方案的責(zé)任。為適應(yīng)文物保護利用改革和預(yù)算管理的新要求，專項資金實行因素分配與項目管理相結(jié)合的方法，分為重點項目和一般項目兩部分。其中，重點項目應(yīng)當(dāng)符合黨中央、國務(wù)院確定的重點支持方向，由國家文物局批復(fù)保護方案或項目申報單位隸屬于中央部門。重點項目補助實行項目法分配下達，補助金額根據(jù)預(yù)算評審結(jié)果、預(yù)算執(zhí)行情況、申請情況等核定。一般項目補助中央財政對省級財政實行因素法切塊下達，再由省級財政細化到文物保護項目，分配因素包括基本因素、業(yè)務(wù)因素、績效因素和財力因素，根據(jù)中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法規(guī)定的各省財政困難程度系數(shù)對基本因素分配金額進行調(diào)整，再按照基本因素占40%、業(yè)務(wù)因素占30%、績效因素30%計算補助數(shù)額。在具體因素選取上，基本因素主要體現(xiàn)為全國重點文物保護單位數(shù)、省級及省級以下文物保護單位數(shù)和國有文物收藏單位館藏珍貴文物數(shù)；業(yè)務(wù)因素主要體現(xiàn)為全國重點文物保護單位項目立項數(shù)、文物安全和預(yù)防性保護指標；績效因素主要體現(xiàn)為專項資金執(zhí)行率、項目質(zhì)量和項目完成率。

（三）完善管理機制。《辦法》明確，省級文物行政主管部門負責(zé)組織一般項目預(yù)算評審，國家文物局負責(zé)組織重點項目預(yù)算評審，并對一般項目進行指導(dǎo)監(jiān)督。具體項目預(yù)算評審應(yīng)當(dāng)委托第三方機構(gòu)或組織專家組，根據(jù)文物行政主管部門批準的項目保護方案和相關(guān)技術(shù)標準開展。《辦法》調(diào)整規(guī)范了年度決算和財務(wù)驗收的程序，要求項目實施單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督約束機制，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處按照工作職責(zé)和財政部要求，對專項資金的預(yù)算執(zhí)行實施監(jiān)管。對于單位擠占挪用、虛列套取專項資金和內(nèi)部工作人員違法違紀行為，明確要求予以追責(zé)。同時，對資金申報下達程序、時間節(jié)點、實施期限等條款進行了規(guī)范。

（四）強化績效導(dǎo)向。《辦法》突出了全面實施績效管理的要求，將績效情況作為一般項目資金的測算因素，推動基層單位不斷提高資金使用效益。同時，要求各級財政部門會同文物行政管理部門完善績效目標管理，做好績效監(jiān)控和績效評價，確保財政資金安全有效。