習近平總書記強調，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”“有多少湯泡多少饃”。
近日，國務院辦公廳印發《落實水資源剛性約束制度考核辦法》（以下簡稱“考核辦法”），自印發之日起施行。這是對各省（自治區、直轄市）人民政府落實水資源剛性約束制度情況開展考核的重要制度性文件。
隨著考核辦法出臺，從2013年開始的實行最嚴格水資源管理制度考核將被替代。為何出臺考核辦法？新的考核辦法有哪些變化？背后有哪些考量？
更加突出以水定城、以水定地、以水定人、以水定產
政策是如何演變的？水利部水資源管理司綜合處處長馬超參與了考核辦法的具體起草工作，他介紹，2012年，國務院印發關于實行最嚴格水資源管理制度的意見，2013年，國務院辦公廳發文明確國務院對各省份落實最嚴格水資源管理制度情況進行考核。
實行最嚴格水資源管理制度考核，有力推動全國用水總量、用水效率等控制目標全面完成，河湖生態環境持續改善，水資源節約集約利用水平不斷提升。“十四五”時期，在我國經濟總量連跨大臺階、糧食產量連年豐收的情況下，全社會用水總量總體穩定在6100億立方米以內。
夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時空分布極不均衡是我國基本水情。在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，生活、生產、生態都對水資源有較大需求。一些地方過度開發利用水資源，加劇供需矛盾，導致河道斷流、湖泊萎縮、地下水位下降等問題，影響經濟社會可持續發展。
根據水資源的新形勢新變化新情況，“十四五”規劃綱要提出建立水資源剛性約束制度。黨的二十屆三中全會《決定》明確要求落實水資源剛性約束制度。為切實發揮考核“指揮棒”作用，推動制度從“建立”到“落實”，實行最嚴格水資源管理制度考核逐步調整為落實水資源剛性約束制度考核。
“與原先相比，水資源剛性約束制度除進一步強化對用水總量和用水效率的管控外，更加突出‘四水四定’（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產），特別強調推動經濟社會發展量水而行、健全水資源節約集約利用機制、健全水資源超載治理機制、強化監督管理。”馬超介紹。
為做好考核辦法起草，水利部牽頭對10多個部門、各流域管理機構和省級水行政主管部門開展書面調研，征集意見建議；深入江蘇、寧夏等地區實地調研。“有的地區提出要進一步突出以水而定、量水而行，將水資源剛性約束要求更加充分地體現在相關規劃決策和建設項目布局當中。有的建議更加注重水資源日常監管，運用信息化手段提高考核效能，為基層減負。這些意見都被吸納到考核辦法中。”馬超介紹。
據悉，考核辦法主要內容共18條及指標附件，與原先相比，考核內容上發生了一定變化。
在目標完成情況上，考核辦法保留用水總量和用水效率控制目標，新增水資源保護和超載治理目標，刪除水功能區水質達標率控制目標。在措施落實情況上，考核辦法由原來的用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等4項修改為經濟社會發展量水而行、水資源節約集約利用、水資源保護和超載治理、水資源監管、責任落實和改革創新5項。
將可用水量作為經濟社會發展用水的邊界，推動以水定需
考核辦法明確的考核內容主要體現在21項一級考核指標上。
“四水四定”，關鍵前提是“定水”，將各區域可用水量作為經濟社會發展用水的邊界。考核辦法將“水資源開發利用總量控制目標完成情況”納入考核內容，就是“定水”的一個重要體現。
“定水”后，要促進城、地、人、產與水資源條件相協調，考核辦法圍繞“推動經濟社會發展量水而行”，設置了“以水而定確定產業布局”“因水制宜開展農業生產”“工業發展與水資源條件相協調”“以水而定推進城市發展和國土綠化”4個一級考核指標，目的是推動以水定需，促進經濟社會發展與水資源承載能力相協調。
“把這些考慮歸結起來，其實就是‘有多少湯泡多少饃’。”馬超說。
寧夏地處黃河中上游。黃河水之于寧夏的發展，正是“湯”和“饃”的關系。
如何“定水”？寧夏按照國家明確的總量指標，細化明確各市縣（區）可用水量，作為水資源開發利用的邊界條件。寧夏回族自治區水利廳有關負責人介紹，根據可用水量，按照“四水四定”原則，明確農業灌溉面積原則上穩定在1200萬畝規模以內，城鎮開發邊界控制在1486.39平方公里等，在此基礎上優化調整產業結構。比如，在確保糧食產量的前提下，壓減水稻等高耗水作物種植面積，改種玉米等節水高效作物，嚴格限制布局高耗水工業項目等。
“四水四定”，關鍵靠“節水”。考核辦法將“用水效率控制目標完成情況”作為體現節水的主要目標納入考核內容，并圍繞“水資源節約集約利用”，設置“農業節水增效制度政策體系”“工業節水減排制度政策體系”“城鎮節水降損制度政策體系”落實情況以及“節水政策支持和機制保障”4個一級考核指標，力求減少水資源消耗，提升用水效率，以節約用水擴大發展空間。
山東德州一度因用水量過大，被列為黃河水資源超載區。“我們先后實施17項國家和省級試點，擰緊‘水龍頭’。”德州市水利局局長李守學說，從過去每年用黃河水15億立方米，到如今降到9.77億立方米，德州靠節水摘掉“超載區”帽子。
“考核辦法出臺后，‘金箍’更緊了，要求我們堅持節水優先，‘以水而定、量水而行’。”李守學表示。
落實水資源剛性約束制度，還要加強水資源保護，著力解決水資源過度開發利用問題。考核辦法圍繞“水資源保護和超載治理”設置“地表水資源保護情況”“地下水治理保護情況”“河湖長制落實情況”“飲用水水源地保護情況”4個一級考核指標。各地要堅持以流域為單元，緊盯河道斷流、湖泊萎縮、地下水超采等問題，追根溯源、重點治理，還水于河、還水于地下，讓河流恢復生命、流域重現生機。
永定河連續3年全年全線有水、漳河連續5年全線水流貫通、北京80余處泉眼復涌……海河流域“有河皆干、有水皆污”狀況得到根本性扭轉。“我們將把考核工作和日常監管結合起來，持續提升信息化監管水平，加強對取用水情況、河湖有水情況、生態流量保障、地下水‘雙控’指標落實等的監管，同時做到‘無事不擾’。”水利部海河水利委員會水資源節約與保護處處長梅傳書介紹。
考核結果劃分為4個等級，將作為領導班子綜合考核評價的重要參考
如何做好新老考核辦法的銜接？
一方面，堅持循序漸進的原則。水利部會同有關部門在組織制定2024年度和2025年度最嚴格水資源管理制度考核方案時，已逐步將落實水資源剛性約束制度有關任務內容納入考核，比如河湖生態流量達標情況、地下水水位達標情況、可用水量確定情況、規劃水資源論證落實情況等。
另一方面，考慮到各省（自治區、直轄市）2025年已按照原考核辦法落實有關工作，2025年度實行最嚴格水資源管理制度考核方案已印發實施，因此新考核辦法印發后，水利部仍將會同有關部門按照原考核辦法組織做好2025年度實行最嚴格水資源管理制度考核工作，力爭2026年6月底前將考核結果報送國務院。
“2026年，各省（自治區、直轄市）將按照考核辦法落實有關工作，水利部將會同有關部門制定2026年度落實水資源剛性約束制度考核方案，組織做好2026年度考核工作。”馬超介紹。
考核評定采用評分法，滿分為100分，結果劃分為優秀、良好、合格、不合格4個等級。落實水資源剛性約束制度不力導致水資源狀況惡化的省份，年度考核結果不得評為良好及以上等級。年度考核結果交由干部主管部門作為對各省（自治區、直轄市）人民政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要參考。
水利部水資源管理司負責人介紹，考核辦法的出臺和實施，將進一步推進水資源剛性約束制度落實落地，強化水資源節約集約安全利用，使有限的水資源有效支撐和保障高質量發展。
《 人民日報 》（ 2026年01月25日 02 版）
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